保障合理基建投资规模 财政政策需积极“开前门”

“当下，严格的地方政府债务管理规定，堵住了地方政府违规举债的后门，限制了地方政府过度扩张和各种不规范的行为。”中国社科院世界经济与政治研究所全球宏观经济研究室主任张斌在日前举行的2019国家金融与发展实验室年会上表示，总体来看，这是中国经济走向现代化治理的重要一步。

张斌认为财政政策扩大赤字率，需要积极“开前门”。“前门”开的不够，要么是经济增长遭受不必要的严重损失，要么是前功尽弃被迫重新走“后门”。

在张斌看来，目前财政预算中对于基础设施建设的资金支出安排远低于现实中的合理需求。为了保障合理的基础设施建设投资规模，须尽快打开相关建设项目融资的“前门”，当前增加财政赤字非常有必要。

合理安排未来的财政赤字率

张斌告诉中国经济导报记者，2018年下半年以来，稳投资系列政策信号不断加强，地方政府专项债券发行和使用进度较快，对基建项目审批加快。在众多积极因素影响下，基建投资的资金来源仍然是突出问题，符合现行政策法规要求的合理资金安排远不足以支撑当前庞大基建规模。

张斌分析指出，基建投资中有大量的公益和准公益类项目，项目本身的收益有限，难以对接市场化融资手段。随着中国经济发展格局的变化，基建投资的内容也发生了重大调整，铁公机（铁路、公路和机场）为代表的交通运输基建投资占比快速下降，水利、环境和公共设施管理类基建投资占比快速上升，目前已经占据整体基建投资的半壁江山。而从项目投资的商业回报来看，水利、环境和公共设施管理类基建投资的商业投资回报率很低。仅以基建投资中的水利、环境和公共设施管理业为例，这些项目相当部分有公共物品或者准公共物品特征，现金流不足以偿付本金和利息支出，而这些项目的预算内资金来源在全部资金来源中占比不到20%。所以说，财政政策要在承担调整压力的过程中“有担当”。

“按照债务率和赤字率的情景分析，有两种假定的情景。针对第一种情景，赤字率维持在3%，未来十年债务率将稳定在65%左右。情景一不可能实现，因为预算内基建资金占目前基建投资资金来源14%，如果只依靠预算内资金进行基建投资，名义和真实GDP增速会有剧烈下滑。第二种情景，是指赤字率维持在3%，且考虑到基建剧烈下滑后的债务率和赤字率。赤字率仍维持低位，但是名义GDP剧烈下降，导致政府债务率上升。”张斌分析说，从历史经验来看，赤字率变化对GDP通胀因子非常敏感，通胀因子高的时候不仅是分母名义GDP变大，分子财政收入也更快增长，赤字率大幅下降。

基建要服务公益和准公益的需要

张斌分析指出，发达国家经济增长速度和利率差值比较低，意味着靠经济增长自身化解债务的能力比较低，但是他们依然使用比较高的赤字率。欧元区的赤字率相对较低，但是也出现了主权债务危机。所以，需要强调的是，仅凭赤字率和债务率是不足以评价风险的，如果政府债务增加换来了其他部门的债务下降，增加了总产出水平，则财政可持续性有了更好的保障。

在张斌看来，财政政策需要“开前门”，具体可以从以下几个方面来加以考虑。

一是地方政府债务管理是很好的政策，财政部“23号文件”关上了地方政府举债的“后门”，还需要放宽“前门”。否则基建投资将剧烈下降，城市化进程将停滞不前。

二是增加赤字率和债务率，增加财政赤字显性化、透明化，不增加全社会的债务率，降低未来真实财政负担。

三是进行基建融资体制改革，以及匹配投资机制改革，使得基建更好地服务公益和准公益的需要。

四是避免赤字率与债务率上升引发过高风险的关键，不仅在于控制债务率的高低，更为重要的是债务所对应的投资是否真正发挥了作用。从过去各个地方投资情况分布来看，投资在人口流入的大城市或东部沿海区域往往更有效，债务本身也更有持续性。